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    城市地鐵和軌道交通亟待立法

    發布者:admin     作者:    來源:中國交通報   發布時間:2013-04-16 11:04:12

     

      中央立法還是地方立法?
      專門的城市地鐵和軌道交通立法,在全國人大常委會層面的法律是缺失的,國務院層面的行政法規也是缺失的。原建設部2005年通過并發布的《城市軌道交通運營管理辦法》已經明顯不適應需求:一是在規劃、建設、維護、安全保護等方面依然是被法治遺忘的角落;二是隨著2008年大部門體制改革的推進,城市地鐵和軌道交通運營劃入交通運輸主管部門,規章的執法主體難以適格。
     
        由于中央立法的缺失,省、自治區或直轄市人大常委會通過了一些城市地鐵和軌道交通的地方法規,例如廣州市人大常委會2007年7月27日通過的《廣州市城市軌道交通管理條例》;省、自治區或直轄市人民政府發布了一些城市地鐵和軌道交通的地方規章,例如北京市人民政府2004年發布,2007年、2009年兩次修改的《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》。
     
        城市地鐵和軌道交通立法到底是中央立法模式,還是地方立法模式?如果中央能統一立法,特別是全國人大常委會能通過專門的法律,這對于保障法治的統一性,滿足城市地鐵和軌道交通事業的需求,誠然是理想的立法模式。但必須看到:一是城市地鐵和軌道交通事業從全國范圍看才剛剛起步,需要地方積累立法經驗;二是城市地鐵和軌道交通依然是數量有限的大中城市的事務,不是全國城鄉的普遍事務;三是中央立法往往受到部門職能的限制,交通運輸部對城市地鐵和軌道交通運營的職能是“指導”,實質性的管理職能屬于地方性事務。基于此因,中央立法恐怕只能是在地方立法之后。現階段的城市地鐵和軌道交通立法仍然以地方性法規為主的立法模式。
     
        行政立法還是行政民事兼顧立法?
     
        地方性法規制定城市地鐵和軌道交通方面政府的職責、政府有關部門的職責以及相互關系、政府、有關部門與相對人的行政法律關系,在立法權限上是不存在障礙的。但如果涉及本文開篇案例賠償的民事問題,則是比較復雜的立法問題。
     
        1999年10月1日實施的《合同法》中的運輸合同是不包括城市公共交通的,但新《合同法》中運輸合同是否調整城市交通包括城市地鐵和軌道交通?筆者曾就此專門請教過全國人大法律委員會的有關人士,他們答復說“沒有明確過,但也沒有排除”。這主要是由于城市交通包括城市地鐵和軌道交通很難用平等、等價有償、自愿、公平這些合同原則對號入座,其公益性、民生性特點必然是財政大量補貼作為最終買單者。
     
        《侵權責任法》于2010年7月1日實施,該法第9章高度危險責任第73條確定了使用高速軌道運輸工具造成他人損害的舉證倒置及民事侵權責任;第77條確定了高度危險責任賠償限額制度。從《侵權責任法》的立法本意看,一是城市地鐵和軌道交通的侵權責任屬于民事賠償;二是允許規定最高賠償限額。
     
        《立法法》規定民事基本制度只能制定法律,而地方性法規為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項,筆者認為應當“有所為,有所不為”。“有所為”,是指《物權法》第136條:“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權,不得損害已設立的用益物權。”的規定,已經為城市地鐵和軌道交通建設用地的立體使用奠定基礎,按照該法第246條:“法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定前,地方性法規可以依照本法有關規定作出規定。”的規定,地方性法規可以就此作出制度安排;“有所不為”,是指承擔高度危險責任,規定賠償限額留給全國人大常委會的法律制定。
     
        最終比較科學的立法應當是把城市地鐵和軌道交通賠償納入國家賠償、行政賠償,而不是采用合同等方法解決。

     

    查閱:已獲批28個城市的軌道交通線路規劃詳解圖(更新中)
    查閱:2012年全國各省市城市軌道交通項目概覽(更新中)
    查閱:城市軌道交通中標企業
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